2018年1月1日，山西省正式实施《山西省农产品质量安全“黑名单”管理暂行办法》。该办法是针对生产主体出台的最严安全监管制度。这是山西继针对消费主体出台的《山西省食品安全举报奖励办法》和针对监管主体出台的《农产品质量安全问题通报和约谈办法》后，山西省农产品质量安全制度建设迈出的又一关键一步。

　　至此，山西省在农产品质量安全涉及的生产者、监管者、消费者三大主体的配套制度全部健全，实现了全省农产品质量安全监管制度的系统化。

　　终结生产经营主体诚信缺失

　　山西通过黑名单制度加大了对农产品生产经营者的惩戒力度。

　　根据黑名单制度管理办法，山西省将在每年的1月20日前确定拟公布的上一年度省级“黑名单”目录，通过山西省农业厅网站及相关新闻媒体予以公布，并向省发展改革、财政、食药、金融监管等部门通报纳入管理的“黑名单”信息。

　　“目的就是让生产经营单位不愿失信、不敢失信、不能失信。”山西省农业厅农产品质量安全监管局局长周进军说，“在日常执法监管工作中，一些违法违规且屡教不改的生产经营单位，单纯的行政处罚效果甚微。现行的制度下，执法部门缺乏有效的监管手段去约束和制止这些农产品安全高风险行为，所以必须创新执法监管的手段，实现依法依规对重大失信行为公开曝光，公示失信违法主体，使其丧失信誉，让失信者一处失信，处处受限，才能提升农产品质量安全监管的效能，保障农产品质量安全，维护公众健康。”

　　根据黑名单制度管理办法，农产品和农业投入品生产经营者有在食用农产品生产、贮藏、运输过程中使用国家明令禁止使用的农业投入品或其他危害人体健康物质的等行为之一的，即列入黑名单。列入黑名单的生产经营主体省农业主管部门的各类农业扶持项目三年内不予支持，并通报省级相关部门，同时取消生产经营主体拥有的龙头企业、农民专业合作社示范社或农业标准化示范园（场）等资格。

　　据了解，由于一些生产经营企业和个体生产者质量安全主体责任观念不强，诚信意识淡薄，制假售假、违规使用投入品、非法添加使用禁用物质等问题仍然存在，蔬菜中克百威、氧乐果等农药残留时有检出，养殖过程中不规范使用兽药抗菌药等行为还不同程度存在。这些问题极易引发农产品质量安全系统性风险和突发事件，损害广大人民群众的切身利益，打击消费者的消费信心，影响农业经济的健康、稳定发展。

　　“建立黑名单制度是农产品质量安全信用管理的需要。”周进军说，“黑名单制度的出台，既是有效解决生产经营主体诚信缺失问题的重要手段，也弥补了农产品质量安全监管长效机制建设上的薄弱环节。”

　　“监管效能的提升将会在三个方面发力，一是建立守信激励和失信惩戒的机制，不断强化对生产经营主体的监管，将对其产生巨大的震慑作用。二是倒逼农业生产经营主体提升责任意识、诚信意识和自律意识，规范生产经营行为，提高自我约束能力，杜绝使用禁用农兽药和非法添加物，严格执行农兽药休药间隔期。三是通过制度的细化，明确主管部门、失信行为及管理程序等内容，将切实强化执法监管过程中的可操作性，为打击惩戒违法违规行为提供依据。”分管农产品质量安全的山西省农业厅总畜牧师姚继广说。

　　夯实属地管理责任

　　《山西省农业厅农产品质量安全问题通报和约谈办法（试行）》于2016年出台，主要用于约束地方政府和职能部门的监管主体。

　　据山西省农业厅相关调查，在农产品质量安全日常执法监管工作中，安全监管上紧下松、上热下冷的现象不同程度存在，客观上受到基层机构不健全、人员不到位、经费没保障等问题的影响，但不可否认与有些地方政府和农业行政主管部门对农产品质量安全工作的认识不足、重视不够、力度不大有关，与一些生产经营主体责任观念不强，诚信意识淡薄、违法违规成本低廉有关。

　　基于此，山西省农业厅提出了制度化解决这类问题的方案，制定并实施了问题通报和约谈办法。

　　所谓通报是指山西省农业厅根据农产品质量安全工作需要，采取向有关市、县人民政府及其农业（畜牧）行政主管部门和农产品生产经营企业定向发文的方式，告知发生农产品质量安全问题的有关单位及其存在的问题，并提出整改建议的书面警示措施。

　　约谈是指山西省农业厅与产生农产品质量安全问题的农产品生产经营企业（含农民专业合作经济组织）和其所在地的市、县农业（畜牧）行政主管部门主要负责人进行问题研究、工作指导、整改措施确认等内容的一种告诫谈话活动。

　　办法规定，将对在农业部、省级农产品质量安全风险监测或监督抽查中，检出甲胺磷、“瘦肉精”、三聚氰胺等国家禁用药物和非法添加禁用物质，常规农兽药严重超标的等四种情形予以通报；对发生较大以上农产品质量安全事件的、存在区域性农产品质量安全重大风险隐患且长期未能有效解决的等四种行为进行约谈。

　　同时规定，被通报的市、县人民政府或农业（畜牧）行政主管部门在收到通报后，必须在15个工作日内，将相关工作整改落实情况以书面形式向省农业行政主管部门反馈。被约谈单位在约谈后，必须在15个工作日内将整改落实情况以书面形式报约谈组织单位。特殊情况需要延期的，需向约谈组织单位申请并获得批准。山西省人民政府授权农业厅组织约谈的，应将约谈情况以及市、县人民政府相关工作整改落实情况向省人民政府专题汇报。

　　一年多的实践证明，该制度有效提升了监管部门的危机意识，倒逼了生产经营主体第一责任人观念增强，促进了属地管理责任的落实。成为强化政府属地管理责任、落实生产经营主体责任、加强生产源头管控的一个好办法。

　　推动公众参与监管

　　为了让危害食品安全的违法行为无处遁形，山西省以人民政府文件的规格出台了《山西省食品安全举报奖励办法(试行)》。

　　该办法规定，县级以上人民政府均应设立食品安全举报奖励资金，由同级财政负责管理。奖励资金的使用管理按照规定实行预算管理，专项列支，专款专用，接受审计、监察等部门的监督检查，并负责食品安全举报奖励奖金管理、审定、核拨工作；各级农业、质量技术监督、工商行政管理、食品药品监督、商务、公安、卫生等食品安全监管部门，依据各自职责，负责食品安全举报奖励的受理和处理工作。

　　公民凡是举报在农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或其他可能危害人体健康物质的等九种行为，经核查属实的，都将予以奖励。

　　有关部门将根据举报涉及范围、情节轻重、影响程度，对举报有功人员一次性奖励2000元到10万元。

　　由此，山西省完成了生产者、监管者、消费者三个主体的监管制度系统化建设，建立了农产品质量安全监管的长效机制。

　　短评：

安全诚信需要制度环境

吴晋斌

　　山西通过对生产者的黑名单制度、对监管者的通报约谈制度和对消费者的举报奖励制度的建设，系统性实现了农产品质量监管的无缝隙，说到底是政府为农产品质量安全的发展创造了一个有序的环境，为社会定了一个安全生产的契约。

　　这个做法看起来是在“惩恶”，紧紧关闭了安全生产违法违规成本低廉的大门，大大抬高了违法违规的成本，让生产经营单位不愿失信、不敢失信、不能失信。同时，将政府的监管置于了人民监督的汪洋大海，让安全生产的违规违法没了生存环境和藏身之处。

　　但其实质是在“扬善”，为规矩安全生产的主体提供了保驾护航服务，建立了利于安全生产的秩序，营造了人人通过利他实现利己的公平竞争环境，鼓励了规则遵守者的生产积极性，让安全生产进入了良币驱逐劣币的良性轨道。

　　这一做法给我们的启示是，政府的职能是创造制度环境。一个通过制度建设来提升执法水平、提高政府效率的环境，一个通过制度建设来实现的“我为人人安全生产、人人为我生产安全”的环境。没有一个良好的安全生产环境，就不会有一个良好的安全生产秩序。

　　山西做法的另一个启示是，市场的契约精神需要政府用法制的强制手段去逐步建立。没有契约精神是建立不了高质量发展环境的。加大市场监管力度和加快法制建设步伐，是推动农产品高质量发展的现实之需。

　　因此从这个意义上来讲，山西农产品质量安全监管的制度化建设，是政府如何转变职能、创造环境的一个典型案例。