为有源头活水来

——新时期农村改革试验区探索综述

时间：2015-12-23  来源：

在宁夏平罗县，专门出台了《农村集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，并设立500万元农民土地和宅基地退出收储基金鼓励农民自愿有偿退出“三权”。截至目前，平罗县农民自愿有偿退出产权1718户，退出耕地9690亩，插花安置移民1174户。

土地制度，是国之根本。在不动摇国家土地制度的基础上，在不违反法律法规的前提下，平罗县建立起了灵活的土地退出机制：在二轮承包期内退出的还可以回归；劳动能力较差的老人更倾向退出承包地；而在城市扎根的年轻人则更倾向退宅基地……所有这一切，都充分尊重农民的意愿。

耕地退出为土地流转和适度规模经营创造了条件，但是现代农业发展还必须引入金融的活水，而贷款难、贷款贵又一直是农村金融的“老大难”。各试验区在农村金融领域的创新试验，使得这一“老大难”问题不仅正在破题，而且正逐步构建起农村完善的金融服务体系。

吉林省九台市开展“直补保”的试验探索，农民种蔬菜和瓜果再也不用担心抵押和担保了；北京市大兴区，通过金融机构和服务的下沉，让更多的农户和“小老板”贷款更加轻松；加强信用体系建设；开展互助资金试点……从东北到西南，从城市近郊县区到偏远山区，几年来，以农村金融改革试验任务的试验区紧紧围绕试验主题，做出了大量有效探索。

通过试验区的改革探索，农村金融发展路径逐步清晰：建立从县区到村级的金融服务体系、拓展农村有效抵押担保形式、建立广覆盖和动态调整的信用体系、探索开展互助性融资担保、围绕特色产业拓展农业保险、开展合作社内部的信用合作……几年改革试验下来，农村金融的活水源源不息，为改革试验区的现代农业发展持续提供强劲的动力。

有偿退出无前例可循；资金内部合作面临法律困境；产权改革如何以较少的矛盾成本平稳推进？就是在种种现实约束和挑战下，农村改革试验区在农村金融、承包土地和宅基地有效退出、集体产权制度改革等领域仍在不断谋求创新，“十权”登记；“产权到村、福利到人”；资产向资本转变，农民向股民转变……在试验区的改革实践中，中国农村改革的基因再一次发挥作用，既实现了超前探索的效果，同时守住了严控风险的底线。

融合与提升

改革和试验，不仅意味着对原有体制机制的突破和创新，更意味着对不同主题、区域和层次的改革试验任务的融合与提升。只有把在点上的创新突破连成线、形成面，才能真正让改革和试验形成惠及亿万农民的立体实践。

试验是整体性、系统性、协同性的融合过程，单方面的砸钱、砸人、砸物，砸不出试验的可持续发展。改革，是全面解放生产力的复杂工程，深入研究各领域关联性和各项举措耦合性，才能最大限度调动各方面能动性，形成发展的合力。

土地流转之后，进城务工人员的户籍怎么落实？社保如何并轨？乡村怎么治理？农村的土地又由谁来经营？改革试验，从来都是一连串的连锁动力链条，如果在任何一个环节出问题，都可能掉链子，影响全局改革成效。

由于部门利益的制约、规划侧重点不同，在制约城乡一体化的诸多因素中，各种规划“打架”历来是各地头疼的问题，建立城乡统筹的一体化规划既是城市和乡村良性发展的要求，也是城乡公共服务均等化和提升农业现代化的必然选择。

在河南省新乡市改革试验区，按照产业、新农村、土地、公共服务和生态规划“五规合一”的要求，逐步建立起“市域城乡总体规划——县域村镇体系规划——乡镇总体规划——控制性详细规划——村庄规划”的城乡规划体系，让城乡林林总总的规划不再打架。

规划的清晰意味着明确了方向和定位，由此带动各项改革试验有序协同推进。统筹城乡产业布局、分类推进新农村建设、土地集约利用、改革集体产权制度、建立一体化社会管理体制机制……在河南新乡，原本碎片化的城乡发展格局，原子化的发展主体，正经由城乡一体化体制机制的改革试验一步步捏合，成长，壮大。

在每一个改革试验区，改革和试验从来都不是孤立的，而是互相联动，互为动力和保障的，对各项改革试验的自主融合、提升，是新时期农村改革试验区的鲜明特征。

广东清远，以自然村为单元的乡村治理模式创新，不仅让“眉毛胡子一把抓、却什么都抓不好”的一元管理，发展出党务、政务、村务等事务权限清晰、职责明确、多元立体的共治格局，而且从“集体一盘散沙、单个农民分散经营”的经济发展状态，到“整合资源、攥起拳头谋发展”的经济发展模式。在广东云浮，自然村乡贤理事会还成为现代农业经营体制的重要一环。

乡贤理事会的人挨家挨户做工作，给农户们算经济账，给农业企业算总体账。在乡贤理事会的帮助下，农业经营的现代力量得以与土地资源、农村劳动力资源形成更有效的共赢组合。而在广东云浮改革试验区创新的“公司+现代家庭农场”的产业模式，不仅在当地落地生根，发展出500多家现代家庭农场，而且拓展到广东全省乃至全国，在各地建成现代家庭农场2900个，成为现代农业发展的新生力量。

改革具有整体性、系统性、联动性、协同性，既要在关键领域努力创新实现突破，又要从全局做好规划和顶层设计，发挥改革试验的协同效应。正如四川省社科院副院长郭晓鸣指出，一系列的改革举措与制度创新表现出强烈的区域性特征和可推广价值，改革的系统性显著增强，综合成效逐步显现，各试验区试验方案相对单一的改革内容设计不断突破深化，开始向系统性的改革迈进。

希望与方向

改革试验从来不会一帆风顺、一蹴而就。更好发挥农村改革试验在全局中的重要作用，既需要把改革试验区形成的成果经验在更大范围内推广，也需要进一步在完善相关顶层设计上持续发力，以扎实有效的创新试验引领农村改革全面深化。

通过三年多的努力探索，各试验区在完善城乡发展一体化体制机制、农村金融、现代农业经营体制、农村集体产权制度、农村土地制度等改革方面表现出鲜明特征、取得了显著成效、积累了大量可推广的普适经验。

——改革的规范性稳步提高。从改革的总体实施意见，到针对具体改革内容的实施办法或政策，各试验区出台的规划、意见、政策、文件、细则、办法等都多达几十项甚至上百项，有效确保了各项改革沿着规范化、制度化的路径稳步推进。

——改革的覆盖面持续扩大。试验区的改革内容，不再局限于试验区内部，而且在试验区之间、试验区之外拓展延伸。从“两权抵押”到“五规合一”；从“宅基地和耕地有偿退出”到“股权量化到人”……越来越多的改革试验内容不仅在试验区扩大试点，而且部分试验区的改革成果正上升为国家层面的政策制度。

——改革的风险防范逐步提高。试验坚持风险可控、封闭运行的基本原则，既做到了“法无禁止即可为”，又努力确保改革试验内容有法可依，不与现行法律法规“打架”。在改革的过程中，为基层探索创新留出足够空间，放手让基层干部、广大农民群众去闯、去探索，通过鼓励支持地方大胆探索创新，坚持以法律为依据，以农民利益为导向。

改革试验从来不会一帆风顺。虽然农村改革试验取得了一系列成果，但是在改革试验道路上还面临着许多的困难和挑战。各地农村经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同，改革试验必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能整齐划一。

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