摘要

      实施乡村振兴战略, 制度创新十分重要。一要深化农村土地制度改革, 坚持农村土地集体所有底线, 完善承包权权能, 放活土地经营权, 落实好二轮承包期到期后再延长30年政策, 完善“三权分置”制度, 提高土地资源配置效率。二要完善现代农业经营体系, 通过多元融合、利益共享、规范有序的方式实现小农户与现代农业发展有机衔接, 提升农业发展质量和效益。三要稳步推进农村集体产权制度改革, 推进乡村治理体系和治理能力现代化, 明确改革重点、路径和时间表, 发展壮大集体经济, 促进城乡要素平等交换, 为实现农民共同富裕奠定坚实的产权基础。

       十九大报告作出了实施乡村振兴战略的重大部署。中央农村工作会议进一步强调, 走中国特色社会主义乡村振兴道路, 必须巩固和完善农村基本经营制度, 走共同富裕之路。农村基本经营制度是党的农村政策的基石, 是乡村振兴的重要制度基础。实施乡村振兴战略, 要着眼共同富裕的目标要求, 在坚持党在农村基本政策的基础上, 大力推进制度创新, 强化制度供给, 激发乡村发展活力, 探索中国特色城乡发展新路径。

一、深化农村土地制度改革

       土地是农村最大、最具发展潜力的资源。农村土地制度是乡村振兴最重要的制度支撑。随着工业化、城镇化的快速推进, 大量农村劳动力转移进城, 中国产业结构和就业结构发生了巨大变化, 农业增加值占GDP的比重由27.7%下降到8.6%, 农业就业人数占比由1978年的70.5%下降到2016年的27.7%。深化农村土地制度改革要考虑双重前提。一方面, 实现“四化”同步发展要求继续将农村富余劳动力从土地上解放出来, 转移至非农产业, 促进农业劳动生产率与国民经济结构优化保持同步增长。另一方面, 中国城镇化进程表现出典型的阶段性和区域性特征, 内陆地区城镇化发展水平历史和现实表现都显著低于沿海地区。从历史上看, 明清之际, 工商业发达的江浙地区市镇化率已达近14%, [1]高于7%[2]左右的全国平均水平。现阶段, 江浙地区的城镇化率为67%, 上海更是高达87.9%, 而贵州、云南等地则不到45%。对于大量仍然留在农村的居民来说, 农村不仅是他们的生产场所, 更是生活场所, 土地制度安排必须保持一定的灵活性, 以保障其发展权利。实施乡村振兴战略, 巩固和完善农村基本经营制度, 要以“三权”分置为统领, 不断完善和创新多重约束下的农村土地产权制度。

1. 坚守底线

       坚持农村土地集体所有, 坚持家庭经营的基础性地位, 这是一切制度创新的前提和出发点, 也是农村土地制度改革的基本遵循。农村土地属于农民集体所有, 这是农村最大的制度, 必须坚持不可动摇。实践反复证明, 农村土地集体所有、家庭承包经营是符合中国国情农情的最优制度设计, 不仅支撑了工业化、城镇化的快速发展, 也有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料、实现共同富裕, 在全球范围内展现了中国特色公有制背景下农地产权制度创新路径。要进一步探索建立健全集体经济组织民主议事机制, 确保农民集体有效行使集体土地所有权, 充分发挥其在组织建设农田水利基础设施、促进土地集中连片经营、主导土地平整改良、监督土地使用等方面的重要作用。要切实维护农民土地承包权益, 继续完善承包经营权的权能内容, 健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度, 强化承包权物权化保护。

2. 稳定预期

       党的十九大报告作出了第二轮土地承包到期后再延长三十年的重大决定, 顺应了社会实践发展需要, 符合广大基层干部和农民群众的期待, 为乡村振兴奠定了长效制度保障, 体现了鲜明的中国特色和中国智慧。

      (1) 回应现实关切。第二轮土地承包自2023年起将陆续到期。明确土地承包到期后再延长三十年, 既可以给亿万农户吃上定心丸, 使他们既放心进城务工, 流转土地经营权, 多途径增加收入, 也可以给新型经营主体稳定经营预期, 使他们放心投入, 改良土壤、提升地力, 建设农田基础设施, 大力发展现代农业, 为农业农村现代化提供更强劲的动力。

       (2) 契合战略节点。新一轮承包期起点从二轮承包到期算起, 再延长30年就是到2050年左右, 这与实现“两个一百年”奋斗目标的战略构想高度契合。新一轮承包期的起点正是全面建成小康社会之时, 期满点则是建成现代化社会主义强国、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”之时, 历史节点和标志性意义重大。将新一轮土地承包期确定为30年, 既使农村土地制度安排保持了连续性、稳定性, 又给城乡关系、工农关系深刻调整后新的法律政策制定提供了一定的空间和时间节点。当前和今后一段时期, 重点是做好承包地确权登记颁证等基础性工作, 抓紧研究制定土地承包到期后再延长三十年的具体办法, 确保政策衔接、平稳过渡。

3. 提升效率

     “三权”分置的制度框架使土地经营权得以突破传统村社社区限制, 在更大范围内实现市场化配置, 为引入先进生产要素、推动现代农业发展创造了制度前提。随着土地经营权流转规模的扩大, 户均不到8亩地的2.3亿承包农户中30%已全部或部分地将承包地流转出去, 不再从事农业生产。在江苏、浙江等省份, 流出土地农户比例接近50%, 北京、上海更是分别高达53%和79%。农村土地经营格局已经由传统的家家包地、户户务农向承包小农和经营大农并存转变。“三权”分置为农地制度创新提供了中国方案和中国范式。作为一种根本性、长远性的制度安排, 也需要不断完善和发展。要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异, 尊重农民意愿, 探索土地流转、服务托管等多种放活土地经营权的形式, 实现“农地农民有、农地农业用”。要赋予新型经营主体利用土地发展农业生产所必需的各项权利, 鼓励土地的集约利用, 充分发挥其农业生产要素功能, 既提升土地产出率, 又保障务农者的劳动效益和收入水平。要立足于大国小农的基本国情农情, 既鼓励各类新型经营主体发挥在应用新品种、推广新技术、开拓新市场、践行新理念等方面的优势, 又要兼顾小农发展权利, 制定多元目标兼顾的扶持措施, 提高农业发展质量效益和大国农业竞争力。

二、完善现代农业经营体系

       家庭农场、农民合作社、农业产业化企业等各类新型经营主体是实现乡村振兴的重要力量。培育新型经营主体, 健全农业社会化服务体系, 构建现代农业经营体系, 不仅关系到谁来振兴乡村的问题, 更关系到怎样振兴乡村的问题。适应高质量发展的时代要求, 实施乡村振兴战略, 必须深化农业供给侧改革, 走质量兴农之路。深入推进农业供给侧结构性改革, 加快培育农业农村发展新动能, 要充分发挥新型经营主体在引领农业结构调整、发展新产业新业态等方面的重要主导作用。要着眼于创新资源组合方式、主体联结关系, 把握新型经营主体发展的典型特征, 加快健全现代农业经营体系。

1. 多元融合

       区域间经济社会发展的不平衡、农业资源禀赋的多样性, 决定了中国农业经营主体的多元化形成和发展路径, 以及差异化的功能定位。据统计, 目前全国纳入县级以上农业部门名录管理的家庭农场达48.5万家, 绝大多数是从土生土长的小农户发展而来, 以血缘、亲缘关系为基础, 是直接从事初级农产品生产的主力军。农民合作社199万家, 联系农民、组织农民、服务自我, 是带动小农户实现与现代农业的有机衔接的桥梁和纽带。产业化经营组织超过41万个, 产权关系明晰、治理结构完善、管理效率较高, 在高端化、品牌化、国际化农产品生产上发挥着巨大的引导示范效应。各类新型经营主体根源于不同的所有制形式、不同的资源组合方式, 共同构成了具有中国特色的现代农业经营体系。随着农业产业形态的拓展和产业链条的延伸, 各类经营主体之间呈现出功能互补、融合发展的趋势, 极大地提升了农业规模经营水平和劳动生产率。

2. 共享利益

      新型经营主体之间、新型经营主体和农民之间呈现出鲜明的资源共用、风险共担、利益共享的发展趋势。目前, 流转土地给家庭农场的承包农户户均流转收入1600元, 参加合作社的农户户均增收1600元, 农业产业化龙头企业带动辐射农户户均增收达3500元。随着农业产业链条延伸、作业环节增加、分工分业深化, 要继续健全新型经营主体之间、新型经营主体与小农户之间的利益联结机制, 实现农业生产要素的优化配置, 促进小农户与现代农业发展有机衔接。这是大国小农发展的必然选择, 是带动农民走上共同富裕道路基本路径, 体现了富裕农民、提高农民、扶持农民的发展宗旨。要鼓励通过订单合同、合作制、股份制等多种形式的利益联结和组织化方式, 促进新型经营主体和小农户共享收益。要大力发展农业生产性服务业, 通过在产前、产中、产后各环节提供统一服务, 带动普通农户走上现代农业生产轨道。要赋予农民在生产经营、利润分配环节获得更多发言权、收益权, 在此基础上推进多元主体可持续发展, 最终实现共同分享工业化、城镇化和农业现代化发展红利的目标。

3. 规范有序

       规模是规范的基础, 规范是质量和声誉的保障。经过多年来自我发育和政策支持, 各类新型经营主体蓬勃发展, 总体数量和规模不断扩大, 成为建设现代农业的骨干力量。当前, 新型农业经营主体正处于由数量扩张到质量提升的关键阶段。要把规范化建设作为促进新型农业经营主体可持续发展的“生命线”, 一手抓发展、一手抓规范, 一手抓数量、一手抓质量, 把规范和质量摆在更重要的位置。在规范管理中做大做强、在做大做强中不断规范, 建立健全支撑中国农业发展的现代农业经营体系。要高度重视调动工商企业等社会资本参与乡村振兴的积极性, 引导他们有序“上山下乡”。既要鼓励他们带来农村继续的资金、技术和管理等先进生产要素资源, 带动广大农户共享现代农业发展成果, 为乡村振兴注入强劲动力, 又要加强准入监管和风险防范, 避免出现“老板挤走老乡”, 剥夺农民发展权利, 侵害农民利益的行为。

三、稳步推进集体产权制度改革

       推进农村集体产权制度改革, 是实现乡村振兴的一个重要抓手, 是典型的农村改革深水区和硬骨头。抓好这项改革, 不仅有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用, 促进城乡要素平等交换和双向流动, 也有利于增强农民的集体意识和文化认同, 推进乡村治理体系和治理能力现代化, 为实施乡村振兴战略、实现农民共同富裕奠定产权制度基础。

1. 坚持根本

       新中国成立后, 农村历经土地改革、农业合作化、人民公社化、家庭联产承包, 形成了以党组织为核心、集体经济组织和村民自治组织共同发挥作用的中国特色乡村治理结构。在工业化、城镇化快速推进的背景下, 农村人口大量转移, 城乡要素加速流动, 传统乡村秩序逐渐被打破, 农民集体意识日益淡漠, 乡村治理问题凸现。破解当前乡村治理的困境, 需要充分发挥集体的作用, 通过推进农村集体产权制度改革, 建立起农民之间的利益纽带、情感纽带、互助纽带, 增强集体的凝聚力和向心力, 把“散”的农民重新“聚”起来。乡村振兴战略提出, 要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系, 进一步明确了这一制度创新的方向。一是在坚持党组织的领导下, 明晰集体经济组织和村民自治组织的职能关系, 进一步巩固和完善村民自治制度。二是在坚持公平的核心原则下, 构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度, 进一步筑牢依法治国在农村的产权制度基础。三是在坚持集体所有的前提下, 建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制, 进一步增强集体经济发展实力和活力, 促进物质精神一齐抓, 为实现乡风文明和乡村德治奠定物质基础。

2. 明确路径

       推进农村集体产权制度改革, 必须要树立系统性思维, 做好整体谋划和顶层设计, 明确改革的重点领域和关键环节, 总的路径是要按照因地制宜、重点推进、先行试点、由点及面的方法步骤进行。

      (1) 坚持因地制宜。由于各地经济发展水平不同, 集体资产构成各异, 农民群众诉求多样, 农村集体产权制度改革很难用一套方案包打天下, 必须因地制宜、分类施策, 不搞齐步走、不搞一刀切。条件成熟的地区要率先推进改革, 其他地区也可以从当地实际出发, 探索资源变资产、资金变股金、农民变股东的具体途径。

      (2) 把握改革重点。农村集体产权制度改革事关广大农民的财产权益, 情况十分复杂。推进这项改革, 需要牢牢把握集体资产清产核资、集体成员身份确认、资产折股量化、股权设置管理等改革重点环节, 着力解决集体资产股份有偿退出、抵押担保、继承等改革关键问题。改革过程中, 要充分尊重农民群众意愿, 把选择权交给农民, 确保农民成为改革的参与者和受益者。

       (3) 紧盯时间节点。农村集体产权制度改革有明确的时间表、路线图。为完成中央确定的2019年底全面完成清产核资、2021年底基本完成股份合作制改革的目标, 必须坚持先行试点、先易后难、由点及面、有序推进。现阶段, 股份合作制改革重点是在有经营性资产的村镇, 特别是城中村、城郊村和经济发达村。这是一个逐步扩面的过程, 也是一个贯穿决胜全面建成小康社会的过程, 对此要有历史的耐心。

3. 实现飞跃

       改革开放以来, 我们废除了人民公社制度, 实行家庭联产承包为主的责任制, 这是邓小平同志提出的农业改革的“第一次飞跃”, 而更为重要的“第二次飞跃”, 则是发展适度规模经营, 发展集体经济。推进农村集体产权制度改革与发展集体经济, 通俗地讲就是“分蛋糕”与“做蛋糕”的关系。改革要分好蛋糕, 也要做大蛋糕。通过改革, 将经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员, 能够为农民参加集体收益分配提供依据, 让群众公平地分享集体经济这块蛋糕。但是, 改革并不能直接增加农民的财产性收入, 要想让群众分到手的蛋糕越做越大, 根本上还是要靠发展壮大集体经济。在发展壮大集体经济这场长途跋涉中, 发达地区出发早、办法多, 已经在盘活用好经营性资产方面趟出了多条有效路子, 确保了集体资产保值增值, 实现了利益共享农民受益;欠发达地区虽然起步晚, 近年来通过推动资源变资产、资金变股金、农民变股东, 也让农民在分享土地权益的同时享有了财产权益, 从而找到了符合实际的集体经济发展路径。

      实践中, 有的地方利用集体“四荒”地、林场、水塘等资源发展现代农业项目, 并将这些资源折股量化到本集体成员, 河南济源发展林地土地股份合作, 实现“资源变资产”;有的地方将各级财政补助资金形成的资产确权给集体经济组织, 并量化为集体成员股份, 重庆、宁夏等地的财政资金股权化改革, 实现“资金变股金”;有的地方在尊重承包农户意愿的前提下, 引导农户以其承包地经营权入股新型农业经营主体, 贵州六盘水发展多种形式的土地股份合作, 实现“农民变股东”。总之, 壮大集体经济有多种路径选择, 关键要立足实际、充分挖掘, 探索出符合自身特点的道路。只有这样, 才能为实现“第二次飞跃”提供坚强动力, 为引领和支撑农民逐步实现共同富裕夯实物质基础。

作者系农业农村部经管司司长  张红宇