土地是休闲农业产业发展中重要的关键词，国家目前的用地政策对文旅产业发展有哪些影响?国家发改委城镇中心副理事长乔润令在演讲《文旅产业土地利用的新空间》时，道出了很多关键点：

中国城镇化进程中的另类现象

第一个现象，城乡建设用地双增加。中国城镇化进程中，大批的农民进了城，但农村的建设用地不仅没有减少，反而增加了。这是一种非常罕见的现象。

第二个现象，城乡人均建设用地远超国家标准，利用效率低，国家的标准是城市80平米/人、农村120平米/人。实际上现实的城市人均建设用地和农村住宅用地远远超过了国家规定的标准，2015年工业用地产出为67亿元/平方公里，相当于东京都的1/3和纽约的2/3。

第三个现象，相当多的城镇在收缩，十年间有一万多个乡镇和街道办事处的人口密度在下降，不仅有大量的“空心村”，现在又出现了大量的空心街道办和小城市了。由于人口减少，城市出现了“空心化”。大数据显示，中国的人口整体上在向东南部压缩。

第四个现象，农民进城了，村里的宅基地不减反增。中国大量的农民进城了，村里的宅基地不减反增。2000-2016年，农村常住人口由8.08亿减少为5.89亿，2亿多农民进城，但乡村居民点用地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩。农村的宅基地大幅度的增加。

宅基地：土地利用的新空间

第一，土地控制数量扩张，提高土地利用率。2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。

国家也采取了新的措施，划定城市边界，划定耕地边界，划定生态红线。先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手，然后扩大到600个城市。划定了以后，十年可以微调一次。那就意味着你不能随意的扩大城市的边界。扩张型的新城新区建设已经进入尾声了，城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

第二，新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。最近三年来，所有的政策是鼓励集体建设用地、四荒地。搞什么?搞旅游、特色小镇、田园综合体。

去年12月出台了一个新的政策：盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模，用地面积控制在3平方公里左右。就是说旅游、建设，特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地，在存量上做文章，这是个非常清晰的政策目标。62号文件是旅游界一个非常有纲领性的文件(《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号)。

这个文件发了以后，为了落实这个文件，主管部门、国土部等，又搞了一个关于支持旅游用地政策的意见(《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10号)。其中最关键的是优先安排新增建设用地指标，允许和支持利用农村集体土地发展旅游业；2018年刚刚发布的文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中，允许政府利用农村存量建设用地，预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施。

第三，不同区域的土地开发重点加速分化。所谓高价值地区，那就是大中城市周边和东南沿海地区，这个土地价值非常高。中部地区土地政策将聚焦农村集体建设用地。伴随着农村三权分置的改革，农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。

第四，农村集体建设用地政策的重大调整。除了刚才提到的政策外，还有一个特别大的政策，农村集体建设用地的政策最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地，农地永远是农地，不能改变用途的。

农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。2018年中央1号文件指出：落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。现在最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权，城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权。

第五，农村宅基地是未来最大的用地空间。目前宅基地的三权分置政策正在实验过程当中。三权分置已经定了，下一步是要解决这五个问题。

一是宅基地转让可否跨区域，这个村拿的地能不能跨到别的县;

二是银行能不能抵押贷款，现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款的试点。比如说江西有的已经做得非常不错了;

三是防止搞房地产，但可以建租赁房，这个政策也已经有了;

四是如何转化成产业用地，这一步正在探索;

五是如何进行市场化交易。

宅基地制度在三权分置基础上继续改革、使用权可以入市交易，意义重大：一是止住乡村衰败、增加农民收入，振兴乡村的关键一环;二是发展特色小镇、田园综合体，为乡村旅游提供了最大的潜在用地。

农村土地如何流转、市场化?

第一，国有土地除了住宅用地，还有工业用地，商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等。

第二，从村集体手中获得的集体产权土地。

集体产权土地有3种，承包地、四荒地和林地、集体建设用地。这三种集体土地现有的特点有三个，一是产权归集体，农民只有承包权、使用权;二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让;三是实行用途管制，非经规划和政府征用，集体土地不能转换用途。

承包地，包括基本农田、一般性农田;四荒地和林地。

集体体建设用地也分三类，第一类叫做经营性集体建设用地，这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%，它现在可以直接入市;第二类，公共建设用地，就是学校、医院等等，这是公共服务用地;第三类，也是最关键的，就是宅基地。两三亿人进城，宅基地不减反增，这是下一步发展最大的土地红利空间的所在。

第三，农村可用的资源是土地与农村集体资产。搞乡村振兴也好，搞乡村旅游也好，最基础的就是把土生土长的很多资源旅游化、文化化。农村有资源型资产，包括土地、山泉河流等;农村也有经营性资产，就是集体经济，珠三角比较发达，比如有企业、旅游公司，是集体经济的;此外还有非经营性资产，主要是用于公共服务，如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等。三类资产分布不同，是农村集体的主要财产。

那么下一步改革的方向，就是确权。

对于资源性的资产，确权以后，可以把经营权流转给想要的人，城市资本合作也好，买卖也好，都没问题，同时贷款抵押，一旦试点成功，可以贷款抵押;非经营性资产，确权估值后采用3P模式进行运营。最后的结论是，农村集体建设用地是未来用地的新领域。绝大多数的田园综合体、特色小镇，用地的最新的领域，也是最可发挥的领域，就是农村集体建设用地。